建国70周年间民族区域自治制度的发展和完善

郭嘉成*

摘要：民族区域自治制度是适合我国国情的处理各民族之间关系的制度。然而随着时代的发展，民族区域自治制度显露出一些亟须解决的问题，这些问题制约着民族区域自治制度在我国的执行力度。本文从建立健全监督机制、完善民族区域自治法律法规、优化经济结构、树立民族区域自治意识等方面提出关于完善民族区域自治制度的思考。

关键词： 民族区域自治；民族法治；民族地区发展

民族区域自治制度是根据我国国情制定的适合我国发展的一项基本政治制度，实施以来取得了很大成就，维护了民族团结，保障了各民族的共同繁荣及发展。时代在进步，社会在发展，民族区域自治制度也不是一成不变的。在新形势下适应我国国情的发展，是民族区域自治制度的题中应有之义。本文针对现行民族区域自治制度中存在的问题，对新形势下如何完善民族区域自治制度加以探讨。

    一、民族区域自治制度的内涵及形成原因

 民族区域自治制度是指在国家统一领导下，以少数民族聚居区为基础，建立相应的自治地方，设立自治机关，行使自治权，使实行区域自治的民族的人民自主地管理本民族的地方性事务的制度[①]。我国的民族区域自治制度有两个显著特点: 一是中国的民族区域自治是在国家统一领导下的自治，各民族自治地方都是中国不可分离的一部分，各民族自治机关都是中央政府领导下的一级地方政权，都必须服从中央统一领导。二是中国的民族区域自治不是单纯的民族自治或地方自治，而是民族因素与区域因素的结合，是政治因素和经济因素的结合，是建设中国特色社会主义政治的重要内容。建国以来，我国采用民族区域自治制度，主要出于以下两方面考虑。一是“大杂居，小聚居”的民族分布现状。我国的民族区域自治制度规定，在一个民族地区可以设立该民族的自治区，在其他有该民族的地方也可以设立民族自治州、自治县以及自治乡，这与我国各民族“大杂居、小聚居”的分布情况相适应。二是革命发展趋势的要求。我国在长期的革命历程中形成的各民族共同抵抗侵略、共同斗争的情况决定了我国并不适合民族自决，更不适合民族分立。习近平同志也指出，同世界上其他国家相比，我国民族工作做得都是最成功的。我们要增强中国特色解决民族问题的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，毫不动摇地坚持和完善民族区域自治制度，不断为解决世界民族问题提供中国方案、贡献中国智慧。因此，民族区域自治制度是符合我国国情的民族制度。

    二、民族区域自治制度实施过程中存在的问题

 民族区域自治制度保障了少数民族地区人民的利益，促进了少数民族积极管理本地区事务的积极性。2014年，中央民族工作会议指出，新中国成立以来，中国特色解决民族问题的途径是正确的，但民族工作也面临着一些新形势下的阶段性问题。

  （一）监督网络缺乏

 监督机制可以监督政府部门行使权力，以确保权力的正确使用，也可以督促其更加高效地办事。缺少了必要的监督机制，民族区域自治制度的实施与执行必会受到阻碍，从而损害民族地区人民的利益，导致民族区域自治制度在社会实践中地位低下的局面。目前，我国虽然出台了《民族区域自治法》以确保民族区域自治制度的实施，但与之相关的人大监督、行政监督、社会监督、舆论监督、司法监督等监督机制并不健全，导致民族区域自治制度在执行过程中存在执行不力、责任不清等问题。

(二) 配套法律法规不完善

《民族区域自治法》是为确保民族区域自治制度的实施而出台的，但与它相配套的法律法规并不健全。《民族区域自治法》规定，各民族自治地方的自治政府可以根据本地区的实际情况制定自治条例和单行条例。如今自治条例及单行条例出台的主体还是自治州以及自治县，而五大自治区都还没制定自己的自治条例以及单行条例，充分显示了与《民族区域自治法》相配套的自治条例及单行条例的缺乏[②]。另外，一些制定了自治条例及单行条例的自治州、自治县、自治乡，其所制定的自治条例及单行条例的数量及质量也存在着问题，例如所制定的内容大同小异、不符合本地实际等。

 （三） 经济结构不合理

这里所说的经济结构不合理，主要指边疆民族地区和内地汉族地区的经济发展不平衡。由于历史和现实等诸多方面的原因，我国民族自治地区，无论是经济发展水平，还是民生水平仍然比较落后，与内地尤其是东部地区比较还存在较大的差距。全面建设小康社会，民族地区是短板，是重点，更是难点。任何制度的实施都需要经济的保障，落后的民族地区经济致使民族区域自治制度的实施受到相应阻碍。全国14个集中连片特困地区，其中有11个包含民族自治地方。按贫困率计算，全国贫困率平均8.5%，民族地区贫困率平均17.1%，比全国高一倍[③]。虽然民族自治地区经济发展增速高于全国平均水平，但与东南沿海发达地区的差距仍在拉大；综合经济实力显著增强，但自我发展能力仍然薄弱；社会事业全面推进，但基本公共服务均等化水平仍然较低；生态环境恶化势头得到一定程度的遏制，但发展面临的生态制约还很明显。

  （四） 民族地区过度城市化

随着全国工业化进程的加快，民族地区的城市化建设也在加快，这给民族区域自治制度带来巨大的挑战。例如将民族地区的自治县、自治州设为市，有的甚至把“自治”两个字去掉。称谓的改变带来的问题是，民族地区既然已经不是自治地方，那还具不具有《民族区域自治法》赋予的各种自治权? 与之相关的各种问题对地方及中央政府都形成了考验。

 三、完善民族区域自治制度的途径

 民族区域自治是党的民族政策的源头，我们的民族政策都是由此而来、依此而存的，动摇不得、折腾不起。习近平同志指出，要坚定不移坚持党的民族政策、坚持民族区域自治制度。在新的时代条件下，我们要进一步落实好民族区域自治制度，发挥好制度优越性，更

好地凝聚和调动各族人民的智慧和力量，共同致力于实现“中华民族一家亲，同心共筑中国梦”。

 （一） 建立健全监督体系

    民族区域自治制度的实施既需要人大监督、行政监督，也需要社会监督、舆论监督及司法监督。只有把这些监督做到位，真正形成一个监督的网络，才会使任何失职现象无处可逃，才可以真正发挥《民族区域自治法》的效力[④]。建立健全监督机制，使权力得以约束，才能真正为民族地区的人民办实事，从而发挥民族区域自治制度的优势。强化检查监督，建立严密到位的民族法制监督体系。首先，要建立和完善包括权力机关监督、司法监督、行政监督、社会监督在内的全方位的监督检查体系。明确监督、检查、评估主体，规范工作内容、对象、程序、方式方法等规定，形成各方面协调配合、自查与督查相结合、重平时抓日常的常态化、

规范化工作机制。其次，要坚持问题导向，重点抓好执法部门、窗口单位和服务行业等领域的检查监督，加强对基层民族关系的监测、预警和评估。再次，应抓好领导干部这个“关键少数”，建立健全和严格落实领导干部质询、问责制度。监督检查中发现问题要及时质询并限期整改，对违反法律规定，严重侵犯少数民族合法权益，造成重大社会影响的，要追究相关领导人的法律责任。

    （二）建立完备的民族法律法规体系

加强配套立法，建立系统完备的民族法律法规体系。首先，在立法理念上，要维护和体现好《宪法》和《民族区域自治法》的原则规定。要明确配套性法律法规是服务和落实根本法和上位法的，而绝不能与之原则精神相背离。其次，在立法程序上，要坚持科学、民主、依法决策。要建立和完善立法前调查研究、专家咨询，立法中公众参与、合法性审查、集体讨论，立法后跟踪反馈相结合的立法程序，以提高民族立法的质量、针对性和适应性。再次，在立法技术上，要提高配套法律法规的可执行性和可操作性。行政法规和地方条例的“立、改、废”工作要更多地体现民族特色、地域特点和时代要求，具体的实施细则和办法中要进一步明确执法主体以及相关执法程序，明确相关法律主体的权利与义务，把执法实践的可操作性作为评价立法质量的重要指标进行考量。完善体制机制，形成有力的民族法制保障体系[⑤]。

 （三）大力帮助民族自治地方发展经济、改善民生

这是落实民族区域自治制度的关键。发展是解决民族地区各种问题的总钥匙。我们要把增强区域发展均衡性、协调性、可持续性作为落实民族区域自治制度的衡量标准，推动民族自治地方融入全国统一市场和国家发展总体战略，实现跨越式发展和包容性发展。当前，要全面落实国家“十三五”规划，特别是《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》、《兴边富民行动“十三五”规划》，确保民族自治地与全国一道如期打赢脱贫攻坚战、同步全面建成小康社会。上级国家机关负有支持民族自治地方加快发展的法定责任。在民族地区发展中，要坚持民族因素和区域因素相结合，发展经济和改善民生相结合，释放政策动力和激发内生潜力相结合，发挥中央、发达地区和民族自治地方三个积极性，完善体制机制和扶持政策，增强民族地区自我发展能力，让各族群众更多更公平地享有改革发展的丰硕成果。

   （四）科学配置中央与民族自治地方的权力

在一个多民族的国家中，中央与民族自治地方权力能否科学地配置，换言之，能否清晰地界定好中央政府与地方政府在责、权、利三方面的关系，保证二者之间利益博弈的相对均衡，是决定民族关系好坏的一个重要变量。从前苏联和东欧一些国家处理民族关系的教训来看，没有处理好中央集权与地方分权的关系，是上述一些多民族国家走向分裂的重要原因之一。从我国的具体实践来看，实现中央集权的统一领导和实行地方分权民族区域自治并不矛盾。这里的关键是在民主集中制原则下，形成协调中央与地方的体制机制和制度体系，科学配置中央与民族自治地方的权力，使中央和地方两个积极性有机结合起来。就我国的现实来看，民族区域自治地方政府对中央政府仍有很大的依赖性。中共十八大以来，中央政府采取了一系列向地方下放权力的举措，不仅受到地方政府的普遍欢迎，而且也收到很好的经济效益和社会效益。但中央政府的权力还有进一步下放的空间，尤其是对民族区域自治地方政府更要解放思想，无论是国有资产和资源的控制权，还是财政的收入和支出权，亦或是已经拥有的制定具体政策的自主权和执行政策的自由裁量权等，都应该进一步简政放权，从而使少数民族地方政府在某种程度上享有更大的改革空间。

    （五）完善体制机制

    完善民族区域自治制度，关键是要保证《民族区域法》的贯彻落实。完善体制机制，形成有力的民族法制保障体系对民族区域自治制度的发展起着关键作用。首先，要加大普法教育和宣传力度。民族事务参与者（包括民族工作部门相关人员和各族群众）的法律信仰程度是决定民族事务治理法治化实现程度的基础。要教育和引导各族干部和群众知法、懂法、守法、信法、用法，依法享受与维护权利，履行法定义务；要教育和培训参与民族事务治理的相关部门、单位、团体及人员，使之成为实现民族事务依法治理的合格主体和行为模范。其次，要推动城乡公共法律服务体系建设。要完善法律援助制度，健全司法救助体系，形成遇见问题找法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

    四、结语

    新中国成立70年来，民族区域自治制度在实现民族平等、增进民族团结、实现各民族共同繁荣、维护祖国统一和巩固人民民主专政等方面发挥了重要作用，但也凸显出一些问题。为了继续推进中国特色社会主义现代化进程，维护国家主权和领土完整，我们要采取有效措施，规避并解决民族区域自治制度运行中凸显的问题，完善民族区域自治制度，使其成为中华民族伟大复兴进程中的强大、持续推动力。

参考文献

[1]嵇雷.中国民族区域自治制度发展研究［M］． 北京: 北京出版社，2008．

[2]宋才发，马琴.民族自治地方单行条例的制定与完善[J].广西师范大学学报: 哲学社会科学版，2014(5)．

[3]国家民族事务委员会编.中央民族工作会议精神学习辅导读本[M]．北京：民族出版社，2015．

[4]雷振扬．坚定不移地坚持和完善民族区域自治制度[J]光明日报，2014-08-01(07).

[5]郝时远.民族区域自治：中央民族工作会议讲了什么？[J]．中国人民大学复印报刊资料 《民族问题研究》2015,(05)．

* 郭嘉成，男，反恐法学院2017级硕士研究生。邮箱：823754638@qq.com

[①] 嵇雷.中国民族区域自治制度发展研究［M］． 北京: 北京出版社，2008．

[②] 宋才发，马琴.民族自治地方单行条例的制定与完善[J].广西师范大学学报: 哲学社会科学版，2014(5)．

[③] 国家民族事务委员会编.中央民族工作会议精神学习辅导读本[M]．北京：民族出版社，2015．

[④] 雷振扬．坚定不移地坚持和完善民族区域自治制度[J]光明日报，2014-08-01(07).

[⑤] 郝时远.民族区域自治：中央民族工作会议讲了什么？[J]．中国人民大学复印报刊资料 《民族问题研究》2015,(05)．