对我国当前反恐国际合作问题的思考

王慧敏*

【摘 要】 国际恐怖主义目前已呈现全球化的趋势，无论是从恐怖组织内部发展还是恐怖人员、信息、资金的方面来说，全球化态势明显；而我国境内的恐怖组织也和中东地区等外部恐怖组织有所联系，这使得国际反恐出现了难以控制的局面。针对此种情况，国际反恐合作刻不容缓，要站在统一的立场上，特别是一些西方大国；同时，要发挥联合国在国际反恐中的主导作用。我国自2013年9月提出的“一带一路”战略，在经济、文化、立法、司法合作方面进行有力的国际反恐合作，并初见成效。

【关键词】 恐怖主义全球化；国际反恐合作；一带一路

当前恐怖主义国际化趋势愈演愈烈，许多恐怖组织的基地、人员、犯罪行为、犯罪地点都呈现了一种国际间的链条关系，层层相扣，互相联系，恐怖犯罪竟出现了有筹划、有组织、有纪律的现象，形成了规模化的犯罪，这使得各国国内反恐有了一定的难度，进而需要国际间的合作。恐是全人类共同的事业，面对当下跨境恐怖主义、网络恐怖主义、“独狼式”恐怖袭击蔓延频发之势，仅靠一国、一地区的力量，很难应对恐怖主义的全球威胁。中国一向重视打击各种形式的恐怖主义，这也是应对自身安全形势所必需的。近年来，中国参与全球治理的广度和深度不断加强，我们在全球事务中正发挥着越来越大的作用。反恐国际合作成为我国促进双边交往、参与全球治理、实践法律外交、维护自身利益的重要内容，正受到世界各国的关注。国际反恐势在必行，如今国际上也在尽力实现各国之间合作反恐、协调反恐，尽可能的将反恐效率最大化，精准反恐。我国一直积极与国际上合作反恐，近年来更是提出了“一带一路”等战略，为进行有力的国际反恐增加动力和提供保障。

一、国际恐怖主义的全球化趋势

    恐怖主义现已呈现出全球化的新态势，不再是单单的区域犯罪，而是渗透在各国家地区之间的犯罪，这成了人类面对的一个大难题。国际恐怖主义与本土恐怖主义彼此勾结、环环相扣、合流共生的关系也是恐怖主义难以消灭，屡禁不止的原因之一，这为全球的发展产生了巨大的阻碍，也使我国的发展有了很大的安全隐患。因此，必须高度重视。

    （一） 当前国际恐怖主义的发展态势

“基地”组织与“伊斯兰国”是目前国际恐怖主义中最具影响力的两个恐怖组织。“基地”组织结构是一种松散的层状级结构，由内而外，越往外与“核心”关系越远，而“伊斯兰国”是建立了以等级为特征的组织结构，无论是从组织结构效果还是从作战能力来看，从“基地”组织到“伊斯兰国”都提升了一定的等级，往“准国家化”方向发展，并且在全球范围内渗透、泛化。以2015年11月13日晚发生在法国巴黎的恐怖袭击事件为代表，恐怖组织为了实施其“全球圣战”的战略，其势力不断渗透至世界各地，尤其是渗透至欧美国家自以为安全的核心区域，通过发动恐怖袭击，在给西方世界造成威慑与挑衅的同时，扩大恐怖组织自身的影响力，以达成其相关的利益诉求。而在中东地区，以“伊斯兰国”为代表的恐怖组织推行其宗教极端主义，频频引起地区之间的冲突，打破地区之间的和平状态，妄图实现其不正当的政治目的。这便是目前国际恐怖主义的基本态势，局部动荡，同时在全球蔓延。

    （二）当前恐怖主义国际化的表现

1、组织网络及其活动的全球化。[1] 目前,各种旗号的恐怖主义组织有1000 多个, 大部分恐怖组织的组织网络都不止在一国内活动,而是面向全世界撒网，他们通过网络来散播经过“精心包装”的恐怖信息来吸引潜在的恐怖分子，从而发展恐怖成员，壮大其队伍。据报道称, 拉登在全球编织了一张巨大的恐怖活动网, 其成员多达 5000 余人, 分布在世界各地, 其成员通过网络进行有组织、有预谋的犯罪活动，一次恐怖主义袭击从情报收集、 人员培训、 筹划组织到袭击行动的具体实施可以在全球分散完成。

2、战略决策全球化及打击目标全球化。恐怖组织的组织结构及其运行方式日趋成熟并日臻完善。如基地组织就像一个分工精细的跨国公司,组织内部人员分工明确，其中不乏有高素质人才。通过总部的指挥，在全球范围内策划一起又一起的恐怖活动，从而在国际上形成难以忽视的巨大恶劣影响，毕竟再也不是区域性的犯罪了，而是可以引起连锁反应的全球范围内的灾难。同时，打击目标也不再是随意的，其犯罪行为甚至都不再是自杀式的、被逼迫而做出的应激反应，而是有精确计划的，切实为了其组织内部利益的有组织的犯罪，其打击目标则更集中在美国，甚至西欧地区，这些反恐力度大的资本主义国家，特别是美国，其之前对阿富汗等中东地区的种种更是另恐怖组织怀恨在心。

3、资金网络全球化。恐怖组织往往利用全球银行网络进行金融投机、 洗钱等罪恶勾当, 其资金往往隐匿于世界各国的银行帐户中。虽然恐怖组织反对经济全球化，但是却是利用了经济全球化将其犯罪资金很好的在全球范围内流转起来，这不仅为其犯罪行为提供了极大的资金便利支持，更是其逐渐壮大发展的累积资本，不容小觑。

4、恐怖袭击的负面影响波及全球。现代媒体的发展使得信息传播相当迅速，一个地方此时发生恐怖袭击,彼时全世界就都知道了，其影响程度之迅速不可想象，其造成的恐慌也会蔓延至全球，更是正中恐怖分子下怀。如今经济全球化，各国之间联系紧密，牵一发而动全局, 任何一个角落的恐怖袭击都会对国际和平与安全、 全球经济与政治秩序等发生深远的影响。

    （三）当前我国国内恐怖主义活动态势

    自20世纪90年代以来，恐怖活动疯狂肆虐，同时，在我国境内迅速发展，目前，我国面临着现实的以及潜在的恐怖活动的危险。由于我国少数民族众多，特别是西部地区与中东地区接壤，一些少数民族信仰伊斯兰教，受恐怖组织错误伊斯兰教教义的影响，同时推崇民族极端主义与分裂主义，频频在国内地区造成性质恶劣的影响，之前一直是在边疆地区进行犯罪活动，一些“疆独”、“藏独”分子制造一定规模的恐怖活动，试图引起民族恐慌，进而实现其政治目的，例如新疆的“7.5”事件，惨绝人寰的景象历历在目，还有各类大大小小的打砸抢事件。而近几年来，恐怖分子不仅限于在边疆地区制恐怖活动，而是深入内地，引起了全国的恐慌，影响恶劣，例如昆明的“3.1”事件以及北京的“10.28”事件，充分证明了恐怖分子在国内的肆虐，试图在全国范围内扩大自己的影响力，其野心可见一斑，同时也反映了我国的反恐形势刻不容缓。而我国国内的恐怖组织不仅是小组织、小团体，而是与境外恐怖组织有密切的联系，甚至受其操控，并通过各种方式前往伊拉克和叙利亚地区，试图加入“伊斯兰国”组织，在国外参加过大型“圣战”之后，回国内更是兴风作浪，情况愈演愈烈，昆明的“3.1”事件便是典型，这成为我国日后国家安全和社会稳定的巨大隐患。

二、反恐国际合作的主要内容

根据《反恐怖主义法》第 69 条规定，反恐怖主义政策对话、情报信息交流、执法合作和国际资金监管合作，是反恐国际合作的四大主要内容。

（一）反恐怖主义政策对话

对恐怖组织的界定以及对恐怖组织的打击力度通常与一个国家的地缘政治、国际关系局势、国际地位等因素联系密切。因此，世界各国制定实施的反恐怖主义政策还存在许多差异。国家与地区之间在界定恐怖主义这一问题上存在不同的标准，使得某些实质上的“恐怖组织”在一些国家或地区能够合法地存续下来。为解决这一问题， 联合国在2014年发布相关文件，重点强调为促进世界各国反恐合作、共同打击恐怖主义以及极端主义，各国政府必须高度重视开展交流对话，秉持着宽容、求同之心进行对话，促进不同国家之间、不同民族之间相互理解、相互尊重，消除仇恨、防止暴力冲突。

（二）反恐情报信息交流

国际社会普遍强化对恐怖主义的打击力度背景之下，恐怖组织为保存实力将大量人员与资金在全世界范围内分散，恐怖组织跨国性、流动性、 网络化不断增强。因此，良好的反恐情报信息对话机制是反恐国际合作中的重要一环。之所以在《反恐怖主义法》中重点强调反恐怖主义情报信息对话与交流，其目的在于防恐怖主义国际合作的效率，更好打击恐怖主义势力。通过建立反恐怖主义情报信息共享机制，促进各国政府在反恐斗争中掌握更为广泛和可靠的资料，减少并逐渐消除跨国家、跨地区收集情报信息的阻碍，加强情报信息的利用效率；通过整合反恐怖主义专家、学者资源，形成多方位、全方面的反恐怖主义情报信息综合分析机制，实现情报信息分析更为客观、 反恐预警更为精准的效果。反恐情报信息收集技术、处理技术的交流和共享，反恐情报人员的训练，实现国际反恐情报合作更有效率的开展，提升反恐情报合作效率。

三、国际反恐合作的未来发展趋势

国际恐怖主义的发展现状使得国际反恐合作势在必行，当然，国际方面的合作一直以来也在开展，但是由于各国家间的发展差距，实力悬殊，政治环境的复杂，国际法律制度的不完善，恐怖事件所牵扯的方面太广，导致难以进行更高层面的合作，以至于不能很好的惩治恐怖分子，这对人类未来的发展史及其不利的，所以需要采取措施进行更好的国际反恐。

    （一）国际反恐要保持立场统一

恐怖主义定义层出不穷，甚至出现了160多种，这从侧面反映了各方立场的不同，其实这表明了各国政治立场与意识形态的碰撞，这使得国际反恐合作有了一定的难度，因为要想面对共同的敌人，必须有共同的立场。我国对于恐怖主义的定义在2016年1月1日正式实施的《中华人民共和国反恐怖主义法》中有所规定：“本法所称恐怖主义，是指通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。”[2] 我国向来追求和平共处，对于恐怖主义的定义也是站在一个客观的角度，与其他发展中国家一样，力求制定一个趋向规范、统一的定义，以更好的对恐怖分子处以相应的制裁，以国际环境安全为主导前提。而以美国为首的西方资本主义国家，依旧想推行其霸权主义，强权政治，不以大局出发，仍以本国利益为主，这便使得反恐立场难以统一，力量聚集不到一块儿，给恐怖分子以可乘之机。

因此，要坚决抵制双重标准，拒绝搞双边主义与利己主义，否则反恐道路注定不好走；以国际社会的共同安全利益为主，积极参与国家间的合作，达成共识，妥善处理问题，从而使本国有发展之道；求同存异，换位思考，国家间肯定有差异，利益也必定有所不同，但不能只为了本国利益而损害他国利益或者采取不作为，要从长远的眼光来看，换位思考，寻求长远的战略合作关系，这才是维护本国利益的长久有效之计。

    （二）要发挥联合国在国际反恐中的主导作用

联合国是全球最重要的国际组织，如今恐怖主义国际化趋势明显，以维护“国际和平与安全”为宗旨的联合国当然应该发挥其主导作用。可是，长久以来，联合国由于其自身的局限性以及大国影响力方面在反恐方面一直没有发挥主导作用，因为其缺乏能力、权力以及愿望，在未来也将面对严峻的挑战。究其原因，有以下几点：

1、联合国不能制定被国际各方所接受的可操作的恐怖主义的定义。发展中国家在恐怖事件中有太多的愤怒与不公要申诉，而以美国为首的发达国家长久以来的傲慢态度以及霸权主义与强权政治的思想，使得国家与国家之间难以调和，这对于一个国际组织来说是很有难度的，因此，定义不明确，反恐目标自然不明确，反恐效果可想而知。

2、联合国的能力上不足以发挥主导作用。恐怖主义的暴力特征导致反恐必须动用一定的警力，甚至军队，而联合国没有常备军；在经济方面，反恐需要大量的资金，而联合国的资金大多依靠会员大国，如果为了反恐动用大量资金，而又后援不足的情况下，势必会影响到联合国的正常运转，因此联合国不会也不能义无反顾地去进行国际反恐，以目前的国际关系来说，这是客观条件所不允许的，甚至会为了资金而取悦大国，毕竟这是现实情况。

总之，联合国在国际反恐的道路上还任重道远，什么时候可以主导国际反恐还是个未知数，毕竟在大国强权面前，这些问题都不可能在短时间内解决。虽然目前联合国在美国“9.11”事件之后明确表示了反恐立场，并表示根据《联合国宪章》规定的职责采取必要的步骤，[3] 之后便在2001年 9月 28日 ,安理会决定成立反恐委员会 ,联合国诞生了第一个反恐专门机构，并且强化反恐制裁机制，2002年1月,安理会通过1390号决议,要求所有国家冻结与本·拉登、基地组织和塔利班有关的个人及团体财产,对其禁运武器并禁止恐怖分子旅行,打击恐怖组织的气焰，可随着伊拉克战争的爆发 ,使联合国的权威受到极大的冲击。之前的这些反恐措施能否一一实现还是个问题。因此，要尽力实现联合国在国际反恐的主导作用，只有这样，才能真正控制当今恐怖主义形势，否则，一切都是覆灭前的挣扎，到最后都无济于事。

四、应对国际反恐趋势的战略举措

2013年9月，习近平主席提出了“一带一路”的战略构想。 “一带一路”是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的简称。 它高举和平发展的旗帜，创建行之有效的区域合作平台，积极发展与沿线国家的经济合作伙伴关系，共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。然而在实行“一带一路”战略的同时，恐怖主义已经成为一个潜在的巨大威胁。 因此，国际反恐合作成为我国实施“一带一路”战略的必由之路，我国也在推进“一带一路”战略的进程中实现了国际反恐合作的新发展。

    （一）经济反恐

经济反恐即通过经济合作，铲除滋生恐怖主义的土壤，在“一带一路”战略中，我国与恐怖活动频发的中东地区，进行了良好的更进一步的区域合作，通过经济方面更紧密的合作，以制约恐怖主义的发展。长期以来，中东很多地区经济落后，人民生活贫困，恐怖主义在该地区更是猖獗，致使民不聊生，政府方面更是力不从心，缺乏一定的经济支撑。而我国“一带一路”战略的推行，为中东地区人民带来了新的生机，改善了人民生活，在此过程中，我国一直秉持不干涉内政、不附加政治条件、不把自身发展模式强加于人的做法，切实从当地人民利益出发，带来福祉，这便极大的稳定了当地人民的情绪，感激甚至拥护中国政府，不给恐怖分子以可乘之机，这对国际反恐合作方面是有很大的影响意义的。从国内来说，经济基础决定上层建筑，而从国际来说，经济基础则决定了国家间合作发展方向，以及国际安全等方面，所以，经济合作是很重要的，我国“一带一路”战略便很好的促进了经济合作，可以说是我国进行区域合作的里程碑，对国际反恐更是提供了很足的马力。

    （二）文化反恐

文化是一种意识形态的东西，它可能看起来没有经济那么至关重要，但是一个人的思想是可以主导很多东西的，甚至产生很大的实质性影响，一个人是思想，一个国家便是文化，文化并不是虚无缥缈的东西，而是发挥作用与无形，潜移默化中改变一些东西。我国“一带一路”战略中，文化的合作即意识形态的输出，弱化恐怖主义对当地民众的影响与操控。中华文化博大精深，在经历了五千年不间断的传承之后，更是世界上其他国家的文化所不可比拟的，中华文化讲求“仁和中正”，[4]通过我国文化的传播，对极端民族主义、宗教主义、分裂主义思想可以有所控制，让民众受我国主流价值观的影响，拥有更博大的胸怀，所谓“海纳百川，有容乃大”，少一些极端的思想，从根源上阻却恐怖主义的发展。我们所谓的文化输出，并不是对其他国家的人民进行思想控制，那些文化渗透是西方霸权主义国家才会干的事情，而我国是进行文化交流，求同存异，发挥中华传统文化的积极作用，同时发扬中华文化。

    （三）司法合作反恐

面对日益严峻的国际、区域反恐趋势，东盟各国加强了反恐立法，从而可以更精准的打击恐怖犯罪，而且其当前正积极主动地寻求区域、国际反恐合作，为反恐注入新势力。而我国于2015年12月27日通过并于2016年1月1日实行的 《中华人民共和国反恐怖主义法》对反恐事业进行了法律规范化规制，同时与《刑法》相配合，严惩恐怖主义犯罪。在国际反恐合作上似乎有点空白，我国推行“一带一路”战略，作为发起国，有责任也应该与东盟各国进行国际合作反恐，填补空白，为国际安全利益所考虑。反恐犯罪信息国际化，针对此我国于2000年出台了《引渡法》以方便进行国际反恐信息交流，但各国例如马来西亚、新加坡、泰国等都已出台《刑事司法协助法》[5] ，我国对此立法目前还处于缓慢进行状态，所以我国正为尽快进行国际司法反恐而努力着。同时，《反恐法》细则也应尽快出台，在进行国内反恐的同时致力于国际司法反恐合作，推进中国与东盟国家的反恐合作，共同维护地区和平安定，保障“一带一路”建设。

    （四）“总体国家安全观”指导反恐国际合作立法

总体国家安全观由习近平主席在2014年主持召开国家安全委员会会议时首次提出，党的十九大将总体国家安全观纳入新时代中国特色社会主义基本方略之中。十九大报告之中明确指出，坚持总体国家安全观要求秉持着“国家利益至上”原则，具体做到统筹外部、内部安全，国土、国民安全，传统及非传统安全、自身和共同安全。总体国家安全观是整体性质的概念设计、理论体系建构，我国反恐国际合作必须接受总体国家安全观的指导，这种指导主要体现在以下方面：

1、前瞻性、预防性的反恐国际合作立法要求。“除了传统的恐怖活动，新形式的恐怖活动层 出不穷、极其活跃, 如：生物型、网络型、化学型 恐怖活动形态。”面对新形态的恐怖活动犯罪， 反恐立法总是具有滞后性,导致反恐法律空白现象时有发生。这要求相关反恐国际合作立法必须具备前瞻性和预防性,防止在新型恐怖活动犯罪面前法律缺失的局面。换言之，反恐国际合作的相关立法工作要摆脱经验主义、工具主义的立法思维，使立法工作不断适应日新月异的反恐国际合作形势。

2、内外协调一致的反恐国际合作立法要求反恐国际合作的顺利开展有赖于国内法律规 范与反恐国际条约、协定之间相互协调。法律概念的准确界定是理解与适用法律规范的前提。在反恐斗争当中，最重要的概念莫过于“恐怖组织”“恐怖活动犯罪”等。然而，“国际社会对‘恐怖活动犯罪’‘恐怖活动组织’‘恐怖活动’等专门概念的界定尚无统一标准”相关概念界定不一致阻碍了反恐国际合作进程。例如，一些暴力行为在某些国家被认定为是恐怖活动犯罪，而在另外一些国家则可能仅仅被认定为普通刑事案件，无疑会为反恐国际合作带来阻碍。相关概念界定不明的根本原因在于各国对于恐怖主义的定义具有很强的政治性意味。因此，将政治性术语转变为法律性概念是顺利推进反恐国际合作的关键所在。

五、结语

当下反恐国际合作呈现多元化、多样化趋势。多元化表明参与反恐的主体越来越多，国际社会认识到一致反恐的重要意义，都愿积极参与其中；多样化表明，反恐的形式、方法、模式多种多样，不再统一，只要有利于反恐，多种方式组合更能起到效果。由于恐怖主义的形式和影响范围多变，反恐的方式也要随之而变，只有在各种平台采用更综合的策略，才能堵塞恐怖主义蔓延的漏洞，维护国家安全。国际反恐刻不容缓，在现在经济全球化、文化全球化、政治合作密切的环境中，恐怖主义影响越来越严重，牵一发而动全身，这就更需要国家与国家之间，国家与地区之间，国家与国际组织之间紧密合作，精准打击恐怖主义犯罪，共同维护国际安全，让恐怖主义在国际环境中无处遁形。

我国参与反恐国际合作的广度和深度不断增强，这与我国的综合国力不断提升有关。促进反恐的国际合作维护了我国利益，树立了我国负责任大国的形象。中国与“一带一路”沿线沿岸各国应通过双边条约、声明等方式表达反恐立场，在恐怖组织的认定、恐怖人员的追逃打击、恐怖活动资金的追缴上相向而行，使恐怖活动无立足之地。我国将继续坚定地实施“一带一路”战略政策，并会出台更多的有利于国际合作的政策，创建利益共同体，共同发展，共同反恐。

参考文献：

[1]习近平.对反恐联合国应有更大作为[N].新京报.

[2]焦阳.“一带一路”视野下的反恐措施研究[C].中国人民公安大学出版社，2016.

[3]汪勇.推动国际反恐斗争战略转型[N].人民日报,2016-3-22（8）.

[4]唐志超.当前国际恐怖主义演变趋势及中国应对策略[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2018,34(01).

[5]邓碧波.应对国际恐怖主义对我国安全威胁的三点思考[J].南京政治学院学报,2017,33(01).

[6]胡国霞.浅谈国际恐怖主义背景下中国反恐的特点及趋势[J].湖北省社会主义学院学报,2013(01).

[7]汤,吴学永.当代国际恐怖主义的类型与特点[J].当代社科视野,2009(09).

[8]李悦勤.试论国际恐怖主义蔓延的原因[J].武警学院学报,2004(03).

* 西北政法大学反恐怖主义法学院2017级硕士研究生。

[1] 法制与社会发展（双月刊），2003年第四期，第35页。

[2] 《中华人民共和国反恐怖主义法》第一章第三条。

[3] 李慎明、王逸舟：全国政治与安全报告【M】.社会科学文献出版社.2002.145.

[4] 隗斌贤.《“一带一路”背景下文化传播与交流合作战略及其对策》.2016.

[5] 黄风.制定我国《国际刑事司法协助》的几个问题【J】中外法学，2011（6）.